ASPECTOS A DESTACAR DE LA PRECARIZACION LABORAL EN EL ESTADO NACIONAL
INTRODUCCIÓN
La etapa abierta en nuestro país a partir de 1976, con el golpe militar, trajo aparejado además de la modificación sustancial del escenario económico, el diseño de un nuevo sistema de relaciones laborales.
Aunque con altibajos, el sistema vigente hasta el golpe de estado estaba influenciado por el “constitucionalismo social”, y en tal sentido promovía la dignidad del trabajador y su tutela frente al empleador, a la vez promocionaba el ejercicio pleno de la libertad sindical. El régimen legal argentino no llegó nunca a alcanzar los niveles de tutela vigente en los países centrales, pero el trabajador gozaba hasta entonces de una razonable protección.
Una vez recuperada la democracia, la situación de las relaciones laborales en Argentina había cambiado sustancialmente, y fundamentalmente la organización del movimiento obrero había perdido a muchos de sus mejores dirigentes.
La tasa de desempleo se había elevado peligrosamente; la precarización del empleo iba en aumento y se eliminaban los controles por parte del Estado. El salario siguió cayendo sin recuperación.
Cuatro años de democracia debieron transcurrir antes de que se lograra derogar leyes de la dictadura y reemplazarlas por otras. Así ocurrió en el caso de la Ley de negociaciones colectivas (Ley N 23.544 de 1988) y en el de la Ley de Asociaciones Sindicales (Ley N 23.551 de 1988). No ocurrió lo mismo con otras que actualmente siguen vigentes.
La política de ajuste impulsada por el gobierno de Menem, tras la sanción de las leyes de Emergencia Económica y Reforma del Estado, y a través de una campaña extensiva e intensiva por parte de los medios masivos de comunicación, se constituyo en uno de los pilares fundamentales para la profunda transformación que vivió el sistema de seguridad social, la educación, la salud y las relaciones laborales en nuestro país.
Fue a partir de la sanción de estas leyes que el gobierno vio posible la implementación de las privatizaciones de las empresas públicas, la privatización del sistema jubilatorio, la desregulación de las obras sociales, el hospital de autogestión, la ley federal de educación y la flexibilización laboral.
El escenario político creado que permitirían el desguace del Estado, se fundó en negar la jurisdicción del estado de derecho, que desde su origen insinuaban el cercenamiento de los espacios democráticos que se vincularían con el modelo económico en marcha.
Al Estado no sólo se lo debilita burocratizandolo o privatizando sus áreas más rentables, sino manteniendo una actitud degradante y autoritaria para con los trabajadores del sector.
A partir de 1990, el gobierno no sólo instrumento medidas tendientes a generar el despido masivo de los trabajadores del Estado, sino que generó un bagaje legal, a través de sucesivos decretos basados en las Leyes de Emergencia Económica y de Reforma del Estado, que le permitirían en el futuro producir profundas modificaciones en las relaciones laborales.
Capitulo I.
Informe acerca de la Estabilidad Laboral de los trabajadores Estatales.
LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, SE TRANSFORMÓ EN LETRA MUERTA
La Constitución Nacional se transformó en letra muerta. Los principios: "de igual remuneración por igual tarea" y " la estabilidad en el empleo público", sólo son meros enunciados vacíos de todo contenido.
Aunque el Señor Presidente impulse una campaña para regularizar el trabajo en negro y precario, y gaste plata en afiches y propaganda televisiva, se mantienen múltiples modalidades de contratación y formas de precarización en el empleo público. Donde los trabajadores somos víctimas - a todas luces - de un verdadero fraude a toda la legislación laboral y a la Constitución Nacional.
El gobierno mantiene el congelamiento de vacantes que se comenzó a aplicar en 1991.
Como resultado de ese congelamiento es que, a la fecha, entre 12.000 y 15.000 puestos de trabajo se encuentran vacantes y podrían ingresar a la Planta un numero importante de los trabajadores que vienen desarrollando tareas desde hace mucho tiempo.
Producto del congelamiento de vacantes y las bajas vegetativas, producidas por renuncias, jubilación y muerte, según datos brindados por la propia Subsecretaría de Gestión Pública, el promedio de edad de la Planta Permanente, es de 47 años de edad.
Cuando se pensaba el modelo de estatal, se tenia en mente el trabajador de Planta Permanente.. Sin embargo, el actual modelo es bastante diferente.
Si bien no hay datos oficiales que den cuenta de la cantidad ni de la multiplicidad de modalidades de contratación. El personal precario en la Administración Pública Nacional, hoy constituyen alrededor del 60% de la dotación total de los trabajadores estatales.
En la actualidad, nos encontramos con distintas formas de relación laboral en el Estado y una multiplicidad de formas de contratación:
Modalidad de Contratación | Financiamiento |
Planta Transitoria. | Tesoro Nacional |
Contratados por el art. 9 de la Ley Marco de Regulación del Empleo Público (Ley 25.164). | Tesoro Nacional |
Ley de Contrato de Trabajo.
| Tesoro Nacional |
Contratos 1184/01 (modificatorio del 92/95)
| Tesoro Nacional |
Contratos de Obra
| Tesoro Nacional |
Pasantías /Becas / Asistentes Técnicos
| Tesoro Nacional |
Contratos PNUD / BID / BANCO MUNDIAL | Fondos de Cooperación Internacional. |
Entes Cooperadores | Fondos “publicos” derivados de la recaudación pública. |
Fundaciones creadas por los organismos | Fondos estatales derivados del Presupuesto Nacional y administrados por fundaciones. |
Tercerización | Fondos “privados” derivados del Presupuesto Nacional. |
Planes Jefes y Jefas de Hogar | Tesoro Nacional |
CONCEPTO DE ESTABILIDAD Y RELACION
LABORAL EN EL ESTADO
La Constitución Nacional, en su articulo 14 Bis, entre los derechos del trabajador incluye el de la estabilidad en el empleo público.
Esta es la única referencia explicita que se hace en ese articulo al trabajador al servicio del Estado, que recibe, de este modo, un trato preferente frente al que se dispensa al resto de los trabajadores, a los que sólo se garantiza la protección contra el despido.
Tal distinción lleva a que los primeros gocen de la llamada estabilidad propia, que supone la imposibilidad de ruptura unilateral del vinculo por el Estado empleador, ya que, en tal caso, el despido sería un acto ilícito e ineficaz para extinguir el contrato de empleo público.
Este derecho a la estabilidad, sin embargo, está limitado a los “trabajadores permanentes”.
La Ley 22.140, conocida como, Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, establecía en su articulo 1°; “El presente régimen comprende a las personas que en virtud de un acto administrativo emanado por autoridad competente, preste servicios remunerados en dependencias del Poder Ejecutivo Nacional, inclusive entidades jurídicas descentralizadas.”
En el caso de la Ley 25.164, que reemplazo al Régimen Jurídico Básico, dice: “Artículo 8º — El régimen de estabilidad comprende al personal que ingrese por los mecanismos de selección que se establezcan, a cargos pertenecientes al régimen de carrera cuya financiación será prevista para cada jurisdicción u organismos descentralizados en la Ley de Presupuesto”.
De este modo, la Ley 25.164, incorpora el criterio del ingreso a través del sistema de selección como medio para la adquisición de la estabilidad.
Aunque la Ley 22.140 establecía como regla, la incorporación del personal, con carácter permanente, como excepción se admite el ingreso en situación de revista no permanente, es decir: - De Gabinete; - Contratado; y – Transitorio.
En el caso de la Ley 25.164, sólo se establecen dos modalidades de excepción al régimen de estabilidad. El Artículo 7º, dice que, “El personal podrá revistar en el régimen de estabilidad, en el régimen de contrataciones, o como personal de gabinete de las autoridades superiores. La situación del personal designado con carácter ad honorem será reglamentada por el Poder Ejecutivo, de conformidad con las características propias de la naturaleza de su relación.”
De esta forma, el personal de Gabinete es según el articulo Artículo 10 de la Ley mencionada anteriormente, “El régimen de prestación de servicios del personal de gabinete de las autoridades superiores, que será reglamentado por el Poder Ejecutivo, solamente comprende funciones de asesoramiento, o de asistencia administrativa. El personal cesará en sus funciones simultáneamente con la autoridad cuyo gabinete integra y su designación podrá ser cancelada en cualquier momento”.
Mientras que el régimen de contratación según el artículo 9º — “El régimen de contrataciones de personal por tiempo determinado comprenderá exclusivamente la prestación de servicios de carácter transitorio o estacionales, no incluidos en las funciones propias del régimen de carrera, y que no puedan ser cubiertos por personal de planta permanente.
El personal contratado en esta modalidad no podrá superar en ningún caso el porcentaje que se establezca en el convenio colectivo de trabajo, el que tendrá directa vinculación con el número de trabajadores que integren la planta permanente del organismo.
Dicho personal será equiparado en los niveles y grados de la planta permanente y percibirá la remuneración de conformidad con la correspondiente al nivel y grado respectivo.
La Ley de Presupuesto fijará anualmente los porcentajes de las partidas correspondientes que podrán ser afectados por cada jurisdicción u organismo descentralizado para la aplicación del referido régimen”.
CONTRATADOS Y TRANSITORIOS
EN EL EMPLEO PUBLICO
Si bien la Ley autoriza los contratos establecidos en el marco de la Ley 25.164 y en su momento, las plantas transitorias la 24.140; lo hace en forma excepcional y en forma excluyente, teniendo en cuenta que el personal contratado será afectado al cumplimiento de tareas, que por su naturaleza y transitoriedad, no pueden ser realizadas por el personal de Planta Permanente.
Es indudable que el Estado empleados ha desvirtuado la figura de la contratación, utilizando el escudo de la precariedad para salvar necesidades extraordinarias y transitorias, encubriendo una relación de empleo de plazo indeterminado; que en nada es diferente con la del personal permanente salvo rótulo con el que se pretende encubrir.
Así es que la realidad extraordinaria en la prestación de servicios en jornadas de labor habituales requeridas por las características y necesidades propias de la actividad normal del organismo, queda encuadrada –por subordinación jurídica- como una vinculación laboral de personal permanente y con derecho a la estabilidad, reconociendo la supremacía de la realidad, como principio protector del derecho laboral..
De este modo, la calificación de personal no permanente implica un abuso de derecho por la arbitrariedad e ilegitimidad manifiesta, en cuanto por la índole de las tareas cumplidas y por la naturaleza y característica de la prestación de servicios se ha excedido el marco contractual, como así la prescripción legal del articulo 9 de la Ley 25.164.
Teniendo, un agravante que debemos destacar, la Decisión Administrativa N° 3 del 2004, reconoce el otorgamiento del adicional por grado, tomando en cuenta la antigüedad en la Administración Pública Nacional. Es decir, el propio Estado empleador reconoce que estas contrataciones se extendieron por periodos mayores a lo que podemos entender como situaciones de transitoriedad o estacionalidad.
De este modo, la Decisión Administrativa N° 3 del 2004 dice: Articulo 2° Para la equiparación de la remuneración con el adicional por grado del régimen escalafónario que resulte de aplicación al personal de la Planta Permanente de la jurisdicción u organismo descentralizado contratante, según lo previsto por el Artículo 9° del Anexo a la Ley N° 25.164, sólo se considerará la especialidad o experiencia laboral acumulada de la persona a contratar, relacionada exclusiva y directamente con las actividades, funciones, servicios o resultados a obtener mediante su contratación.
A este efecto, y hasta tanto se establezcan otros sistemas de acreditación de competencias laborales para constatar la idoneidad relativa de las personas a contratar, la especialidad o experiencia laboral de los candidatos se determinará mediante la ponderación del tiempo acumulado del ejercicio defunciones idénticas, equivalentes o análogas, y la ponderación de actividades de capacitación o entrenamiento pertinentes con la especialidad y pericias requeridas. En ambos casos, los antecedentes laborales y académicos respectivos deberán ser debidamente acreditados mediante constancias certificadas, exigiéndose además, la presentación del currículum vitae de dichos antecedentes con carácter de declaración jurada.
Articulo 3° . En las jurisdicciones u organismos descentralizados cuyo personal esté regulado por el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, aprobado por Decreto N° 993/91 (t.o. 1995), la equiparación al grado en la remuneración del personal contratado, será efectuada de la siguiente manera:
a) el cómputo de tiempo de ejercicio de funciones idénticas, equivalentes o análogas a las actividades para las que se contrate al interesado, deberá realizarse considerando los meses de ejercicio efectivo de las mismas. A este efecto, la fracción mayor a QUINCE (15) días en la cantidad total obtenida se computará como UN (1) mes entero.
b) La determinación del grado del nivel respectivo al que corresponda la equiparación procederá cuando el tiempo total de servicios computados de conformidad con el inciso anterior, alcance a la cantidad resultante de multiplicar por DOCE (12) meses, la cantidad de calificaciones "BUENO" exigida conforme el Anexo I del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa para cada agente permanente, para acceder a dicho grado desde el grado inicial.
CONTRATOS PRIVADOS
EN LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
En primer lugar, el ultimo Convenio Colectivo de Trabajo para el Sector Público se legitima la existencia de trabajadores fuera del Régimen de empleo publico, a partir de reconocer que existe personal estatal bajo la Ley de Contrato de Trabajo que legisla la relación laboral en el sector privado.
Es de destacar que previa a la sanción de la Ley 24.185 de Negociación Colectiva en el Sector Publico, la única legislación existente en materia de negociación colectiva era la Ley 14,250, que regula el tema para el sector privado. En ese marco, las partes –aun siendo organismos de la administración publica- podían optar o disponer su incorporación a dicho régimen negociación. Por lo que el estado enmarco en la Ley de Contrato de Trabajo (LCT) a los organismos estatales que disponían su incorporación a paritarias. Tal es caso de los trabajadores de antigua DGI, actualmente AFIP, el personal de la Dirección de Aduanas, la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSeS) y el Instituto Seguridad Social de Jubilados y Pensionados (ISSJP), comúnmente conocido como PAMI.
Sin embargo, en la década de los ´90, se crearon organismos en su mayoría de contralor de las áreas privatizadas y el Instituto Nacional de Propiedad industrial (INPI), que en su ley de creación se encuadra al personal bajo régimen estatuido por la LCT, en franca violación a lo establecido por la Constitución Nacional.
Estos Organismos, pese a esta violación constitucional, contradictoriamente, se encuentran enmarcados en el Convenio Colectivo para el Sector Público.
CONTRATOS BASURAS
EN LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
A partir de la Ley de Presupuesto Nacional para el año 1995 y de la firma del Decreto 92/95 y el 93/95, se introdujo una nueva modalidad de contratación de personal flexibilizado, en calidad de contratos por servicios o de obra, como así también, a través de pasantes o Becarios.
Este personal no tienen estabilidad y se los puede despedir en cualquier momento, sin indemnización y tienen la siguientes características:
- No son considerados trabajadores estatales.
- No cobran ningún tipo de adicional.
- El Estado no tiene que realizar ningún aporte patronal (obra social, Jubilación, etc.)
- No cobran aguinaldo ni vacaciones.
- Tienen jornadas flexibles.
- No tienen ningún tipo de licencia reconocidas (estudios, enfermedad, ausentes justificados, etc.)
- No pueden sindicalizarse.
Contratados, que en algunos casos superan los 10 años, que son monotributistas que facturan a un solo contratante, que responden a un orden administrativo, que tienen que cumplir una carga horaria, que desarrollan actividades en los edificios públicos y tienen responsabilidades propias de la función pública. Es decir, que realizan actividades propias de la Administración Pública y que son de carácter permanente, contradiciendo la propia Constitución Nacional y la Ley de Regulación del Empleo Público.
En algunos organismos se les exige certificar los días por enfermedad a través del Servicio Medico, donde se le extiende la documentación correspondiente en el marco del régimen de licencias, franquicias y justificaciones de la Administración Pública Nacional.
En la práctica estos contratos están contemplados dentro del inciso 1 del presupuesto, o sea, Gastos en personal, con lo cual no habría mucho inconvenientes - en términos administrativos- en pasarlos a planta permanente, lo que demuestra - una vez más- que existe una voluntad política en el gobierno para flexibilizar la relación laboral en los trabajadores del Estado.
LAS PASANTIAS COMO FORMA DE CONTRATACIÓN
Las Pasantías, a partir del Decreto 93/95, firmado por Menen- Cavallo, se dispuso que la Administración de las mismas las dejaba de tener el Ministerio de Educación para pasársela al Ministerio de Economía, se transformaron en un mecanismo de contratación de personal, ocupando y desempeñando funciones propias de un trabajador de Planta Permanente.
FUNDACIONES QUE CONTRATAN PERSONAL DEL ESTADO
Pero este fraude laboral, no se limita a la contratación de personal con fondos del Tesoro Nacional, sino que se han creado "fundaciones" que tienen como objeto social las mismas funciones que los organismos del Estado que la sustentan y financian.
Fundaciones que contratan personal que trabaja en el Estado, como otros servicios y prestaciones propias de las reparticiones. Tal es el caso de la Fundación ARGEINTA del INTA, EMPREMIN fundación del Servicio Geológico Minero Argentino (SEGEMAR), etc.
Fundaciones cuyas autoridades son los mismos funcionarios de los distintos organismos y que tienen como único fin, eludir la ley de contabilidad y finanzas de la Administración Pública Nacional.
En síntesis, fundaciones que tienen como único objeto la defraudación al Estado.
Adicional por actividades Riesgosas, penosas y peligrosas:
Adicional por Antigüedad:
No a salario por productividad:
En el caso del ANSES (Administración Nacional de Seguridad Social) en el último Proyecto de Convenio Colectivo de Trabajo presentado por el gobierno, figuran por escrito en el art. 14 - Polivalencia y Flexibilidad.
Primero, porque desde Menen - Cavallo hasta ahora, se fueron generando diferenciaciones salariales, atomizando a los trabajadores e individualizando las remuneraciones por organismos, según la modalidad de contratación o la cercanía al poder de turno.
En primer lugar esta la vieja Ley de Convenciones Colectiva de Trabajo, la 14.250. Esta ley estipulaba que las partes, asociaciones de empleadores y de trabajadores, podían discutir libremente y luego se necesitaba el acuerdo del Ministerio de Trabajo. En el año 91 de dicta un decreto que refleja los cambios que se estaban dando en esa época en el país. Es el decreto 1334. Este es un decreto clave. Es el primer decreto que obliga a las partes a negociar en base a la productividad. Dice que no se puede otorgar ningún incremento salarial si no esta vinculado a aumentos en la productividad. No hay una definición precisa de productividad pero hay una frase que va dejando en claro que es lo que el gobierno entiende por productividad. En ella aclara que no sólo se deben tener en cuenta los incrementos en la producción con igual dotación de trabajadores, sino también el mayor rendimiento en el trabajo.
El decreto dice que productividad no significa solamente que aumente la producción sino que el trabajador renuncie a determinadas condiciones de trabajo. Hay un decreto posterior, el 470 de 1993, que establece que además de la productividad se va a tener en cuenta la incorporación de nuevas tecnologías, los cambios en el sistema de gestión en el trabajo, etc..
Con los decretos 1334/91 y 470/93, cambió totalmente la discusión en el ámbito del Ministerio de Trabajo. La totalidad de los acuerdos paritarios que ha habido en estos últimos años, se centran en la productividad. Se considera mejoras de la productividad a una serie de innovaciones en las condiciones de trabajo: polivalencia funcional (que el trabajador cumpla distintas funciones), cambios en el régimen de vacaciones (el empleador puede otorgar las vacaciones en cualquier época del año y fraccionadas), incremento de la jornada laboral (en algunos convenios que tenían jornadas menores a la legal se incrementa la jornada y en otros se suprimen descansos, se cambia el sistema de ingreso para que el trabajador fiche en el lugar de trabajo y no pierda tiempo luego de fichar, etc), se habilita en los convenios las modalidades promovidas de la ley de empleo (contrataciones especiales donde los trabajadores no tienen estabilidad).
El panorama que nos muestran los textos de los acuerdos paritarios que se han hecho en los últimos años es bastante tenebroso. Los cambios centrales que se dan en casi todos los acuerdos es la pérdida del premio por presentismo, no solo por enfermedad inculpable, o sea la enfermedad que el trabajador tiene en forma ajena al trabajo, sino que en algunos convenios se pierde ese premio hasta por accidentes de trabajo.
. En general estas leyes introdujeron el concepto de prescindibilidad moderando el régimen de estabilidad del trabajador estatal y posibilitando sacar gente para después tomarla bajo otra forma contractual. Esto fue una constante en casi todas las normas que se fueron dictando. La última que se dictó, la 22.140 de 1980, conocida por todos, me refiero al régimen jurídico básico.
Con posterioridad este gobierno dictó dos normas que tienen que ver con el trabajador estatal a pesar de que no están dirigidas al régimen laboral estatal, que son la de reforma del estado y la de emergencia económica. En el año 1987 la ley 23.525 habla por primera vez de convenciones colectivas en el Estado, aunque no establece ninguna indicación concreta sobre el particular.
El primer decreto importante es el 2476/91, de reforma administrativa. Este decreto establece, ‘la supresión de pleno derecho de normas que atenten contra la movilidad y la flexibilidad laboral dentro de las estructuras organizativas’. Esto es textual del decreto y establece también que la secretaria de la Función Pública se va a encargar de implementar toda esta reorganización.
En 1991 aparecen los decretos conocidos por todos (como el 933), que hablan del SINAPA, de la carrera administrativa, de la reforma del escalafón. En ellos ya se habla de capacitación en función de mejorar de calidad de la atención e, indirectamente, de productividad.
El concepto de productividad aparecerá mucho más desarrollado en un decreto posterior, el Nº 928. Este decreto esta dedicado a los organismos descentralizados de la APN y establece que se deberá diseñar un plan estratégico en el marco del nuevo rol del Estado, “orientado al ciudadano, a la medición de resultados y a la jerarquización y participación de los recursos humanos, asegurando la transparencia en la gestión”.
Cuando habla de plan estratégico aclara qué deberá comprender:
· La redefinición de la misión del organismo en el marco del nuevo rol del Estado y la definición del nuevo modelo de gestión del trabajo, alineado con dicha misión.
·A su vez éste deberá contener como mínimo, los siguientes componentes: procesos basados en la focalización hacia el ciudadano en términos de calidad de servicio, costo y rapidez, que signifiquen una simplificación y mejora significativa respecto a los actuales existentes;
· una arquitectura organizativa que permita definir indicadores de gestión establecidos para medir desempeños (acá se esta hablando de cómo medir productividad en la administración pública);
· Una política de gestión de recursos que asegure en todos los niveles de la organización el compromiso con las metas de servicios establecidas;
· Tecnologías que permitan alcanzar los niveles propuestos y la optimización del desempeño del capital humano;
· Impacto sobre los costos y el desempeño ocupacional;
Cada uno de estos puntos esta hablando de productividad en los organismos de la APN. En materia de “recursos humanos” deberá incluir una propuesta de rediseño de las estructuras orgánico-funcionales y del sistema de remuneraciones para los distintos grados. La fijación de los distintos niveles remunerativos deberá contener criterios explícitos de productividad, o sea que no puede haber aumento de los niveles remunerativos si ello no esta ligado a la productividad, si no están relacionados con el desempeño de la organización en su conjunto, con los resultados del área o el rendimiento individual de cada agente.
Esto ya se esta dando en algunas reparticiones, caso del INTI o del ANSSES, donde se han diseñado un nuevo sistema escalafonario con premios a la producción, de distinto tipo de acuerdo a esos 3 criterios: Premios para el conjunto, premios para los sectores que tienen específicamente producción y premios para aquellos trabajadores que alcancen determinado rendimiento o en base a calificaciones que hace la institución.
